强化流程监控提升案件办理程序质量

刑事案件办理程序质量，是指检察机关办案主体在办理刑事案件过程中涉及的诉讼行为、法律文书、办案期限等程序行为的合法*评价，主要包括：办案主体的合法*，如审查批准逮捕、审查起诉、审查羁押必要*、立案监督等诉讼活动...

刑事案件办理程序质量，是指检察机关办案主体在办理刑事案件过程中涉及的诉讼行为、法律文书、办案期限等程序行为的合法*评价，主要包括：办案主体的合法*，如审查批准逮捕、审查起诉、审查羁押必要*、立案监督等诉讼活动主体的合法*；诉讼行为的合法*，如权利义务告知、审阅卷宗、讯问、出庭、听证、宣告、涉案财物查封扣押、附条件不起诉监督考察等诉讼行为的合法*；法律文书的形式合法*，如文书是否在规定期限内制作、文书格式是否为法律规定的范本、文书原件是否在统一业务应用系统内生成等形式方面的合法*；案件办理期限的合法*，如审查逮捕及审查起诉期限、退侦、重报、犯罪嫌疑人强制措施、精神病鉴定等办案期限的合法*。在此，从诉讼程序角度，将刑事案件办理程序质量置于检察机关流程监控视野中加以探讨。

刑事案件办理程序质量的价值及其与流程监控的关系

程序质量的价值。（1）深化案件办理质量内涵。当前，“重实体轻程序”的观念在司法实践中仍有存在。在案件办理质量的内涵中凸现程序质量，有助于正视法律程序的内在价值，延伸和拓展人们对案件办理质量内涵的理解和讨论，亦有助于检察机关针对程序问题开展专门的保障维护工作，构建案件办理程序质量保障体系。（2）契合诉讼程序的属*。诉讼程序是在法定时间和空间中展开的，具备法定*、确定*、不可逆*。正是因为有了法律规定的诉讼程序标准，程序质量才得以被判断和评价；正因为诉讼程序一旦启动即产生确定效力，且不可逆转、撤回，针对程序质量构建对口的实时监管机制才显得尤为必要。（3）理清检察业务脉络。检察机关司法办案是实体审查与程序规范相互交织的过程，而检察相关诉讼流程又是“各种相互关联的过程组成的一个复杂系统”。提出案件办理程序质量概念，有助于将复杂的诉讼流程从司法办案整体概念中分离出来，由整体（即程序质量）到部分（即每个具体诉讼流程）对其各个环节和节点的诉讼行为正当*、规范*加以观察、评价并调整。（4）顺应司法体制改革的趋势。在办案责任制改革模式下，流程监控依托检察业务统一应用系统，从程序质量实时监控的角度对检察权运行进行监管，在程序监督权与案件办理权相互分离的前提下，构建“扁平化”程序管理模式，为检察权依法独立、规范运行提供实时保护的“防火墙”。

程序质量与流程监控的关系。首先，程序质量是流程监控的主要目标。根据最高检《人民检察院案件流程监控工作规定（试行）》（下称《规定》），案件流程监控，是指对检察机关正在受理或者办理的案件，依照法律规定和相关司法解释、规范*文件等，对办理程序是否合法、规范、及时、完备，进行实时、动态监督、提示、防控。流程监控的对象主要包括涉案财物管理、强制措施适用、法律文书使用、办案期限、当事人诉讼权利保障、案件信息公开、统一业务应用系统使用等，这与程序质量内涵高度契合。其次，流程监控是程序质量的重要保障。流程监控是伴随着案件集中管理改革的全面实施而产生的，其设立目的是确保刑事案件程序质量；统一业务应用系统是流程监控维护程序质量的重要抓手。

刑事案件办理程序质量保障机制现状

伴随着司法体制改革的深入推进，办案责任制在检察机关逐步得到落实。与之相对应，案件质量保障机制在纵向上形成了以检察官或检察官办案组全案审查、分管副检察长部分审批、检委会个案讨论的三级监督，在横向上形成了案件管理部门负责流程监控、案后评查，参与业务考核的平行监督。这种模式对提高案件办理实体质量、提升办案效率发挥了重要作用，但在程序质量方面的监管力度则相对薄弱，范围相对狭窄，某种程度上存在业务条线化、部门化壁垒，影响刑事案件办理程序质量保障的提升，不利于流程监控实际效用的发挥。

流程监控对于线下行为缺乏监督。流程监控以统一业务应用系统为抓手，只能检查该系统内呈现出的办案程序是否合法、办案行为是否规范，对于承办人线下的实际办案行为与线上系统内反映的情况是否一致，是否合法、规范，无法有效监控。同时，流程监控方式依然滞后于办案行为，在时间节点上依然属于事后监督。

程序质量是否纳入考评范围存在争议。在许多基层检察院考核规定中，程序质量相关内容尚未作为案件办理质量或规范化指标纳入考核，仅被视为瑕疵问题，没有引起足够重视。在实践过程中，流程监控存在片面化、松散化倾向，监控幅度、内容、周期没有固定，可能会影响流程监控的幅度和力度。

保障刑事案件办理程序质量的基本方案

基于上述程序质量保障存在的不足，结合当前检察实践，笔者认为，应当发挥流程监控动态*、全程*、及时*天然优势，强化其对程序质量保障的监督作用。

重视案管作用，构筑程序质量的“强力后盾”。首先，应当将案管部门定位为“业务管理部门”。汇总流程监控中发现的问题，为检委会和院领导把握案件质量提供依据。流程监控过程中出现重要、有争议的事项时，可以提交检委会讨论，使其及时得到解决。其次，构建“实体+程序”二元化检察官考核评价体系。案管部门应当以案件评查与流程监控为双抓手，将流程监控的评价纳入检察官考评范围，扭转“重实体轻程序”的检察官考核价值取向与评价标准，保障刑事案件办理程序质量，规范司法办案行为。

整合案管业务，建立程序质量的“质检车间”。首先，厘清检察办案工作过程中各个诉讼程序、流程节点的工作内容，纵向梳理事前、事中、事后三个不同诉讼管理阶段的内容和事项，横向拆分为侦监、公诉、未检等各业务部门工作内容、相应台账及系统操作。其次，将现有业务部门内勤与案管收案、送案岗位形成更加紧密的关联，避免案件受理、分案、送案、流程登记、数据统计的重复*操作，加强对业务部门办案实际情况的掌握和管理。

组建专业团队，培养程序质量“维护专家”。（1）科学组建专职流程监控小组，弥补各部门之间分散管理、条块管理和监督机构职能的不足。第一，组建专职流程监控团队，使流程监控工作专业化、精细化、权威化。第二，细化拆解流程监控职能，落实到专人专岗，以此填补统一业务应用系统及案管软件部分节点自动提示的缺失，严防超期。（2）形成流程监控与案管其他岗位信息反馈的常态机制。案管部门各岗位工作人员，应定期将相关工作数据汇总至专职流程监控员，一旦遇到程序质量预警情况，形成“案管人员发现问题—监控专员分析问题—办案人员解决问题”的联动机制。

科学制定方案，构筑程序质量的“防控中心”。（1）全覆盖。有针对*地制定一段时期（如季度、半年或全年）的流程监控安排，将流程监控的触角锁定在相关案件、相关流程和相关时段。同时，可以根据业务部门实际情况及工作重点，在不同时段采取不同监控侧重点和监控幅度。（2）抓重点。紧紧抓住刑事案件办理中具有全局*、实质*并含有司法权力运行的关键环节和诉讼节点，选准司法办案流程的常规控制点，并识别、标记出“一般控制”和“重点控制”的环节，抓牢重点控制节点，做到有的放矢。（3）要留痕。合理修改案管各类业务工作台账，在各类台账中有选择*地增加与流程监控相关的填录空格，方便不同岗位案管人员在各自的业务操作中实时登记及反馈。同时，配备专项流程监控记录台账，整合汇总案管各岗位的流程监控记录情况，分条记录，并加以分析研判，形成报告，做到“条块覆盖，全程留痕”。

拓宽软件功能，开发程序质量的“电子管家”。（1）修正统一业务应用系统的部分功能界面，达到与基层办案实践更加一致。（2）拓展统一业务应用系统的人*化提示功能，加强案管流程监控的预警功能。（3）建议增加口头提示情况下承办人反馈程序。承办人收到流程管理员发出的口头提示后，应当就是否及时处理以及处理情况简要写明，通过系统反馈给流程管理员，由此构建一个完整的流程监控程序。

（作者单位：上海市闵行区人民检察院）