北京高院终审撤销一证券行政处罚判决详解内幕交易调查规则与标准
2018-07-18 10:42:08

文件名称:北京高院终审撤销一证券行政处罚判决详解内幕交易调查规则与标准

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   7月17日,北京市高级人民法院依法公开宣判苏嘉鸿诉中国证监会对其作出的行政处罚和行政复议决定上诉案,以事实不清、程序违法为由终审判决撤销被诉行政处罚决定和行政复议决定,一并撤销此前驳回苏嘉鸿诉讼请求的一审判决。

法院经审理查明,中国证监会认为苏嘉鸿涉嫌内幕交易,决定对其进行立案调查,并对威华股份及相关人员进行了检查、调查。经核查,中国证监会认为苏嘉鸿在内幕信息公开前与内幕信息知情人员殷卫国联络、接触,相关交易行为明显异常,且其没有提供充分、有说服力的理由排除其涉案交易行为系利用内幕信息,违反了证券法相关规定,构成证券法第二百零二条所述内幕交易行为。2015年8月27日,中国证监会向苏嘉鸿作出《行政处罚事先告知书》,并委托上海局于同年12月9日送达。同年12月11日,苏嘉鸿表示需要陈述申辩并举行听证会。同年12月25日,中国证监会向苏嘉鸿送达了《听证通知书》。2016年1月19日,中国证监会举行听证会,听取了苏嘉鸿的陈述申辩意见。

中国证监会认为,苏嘉鸿交易威华股份的时点与资产注入及收购铜矿事项的进展情况高度吻合,但是苏嘉鸿没有为其与殷卫国在涉案期间存在接触联络以及其交易行为与内幕信息形成过程高度吻合提供充分、有说服力的解释。苏嘉鸿的上述行为构成证券法第二百零二条所述内幕交易行为。根据苏嘉鸿违法行为的事实、性质、情节与社会危害程度,中国证监会作出行政处罚决定:没收苏嘉鸿违法所得65376232.64元,并处以65376232.64元罚款。苏嘉鸿不服被诉处罚决定,向中国证监会申请行政复议。中国证监会经审查作出行政复议决定,决定维持被诉处罚决定。苏嘉鸿仍不服,诉至法院。法院最终作出前述判决。

■庭审焦点■

焦点一:内幕信息认定标准问题

涉案事项是否为内幕信息问题?法院认为,本案中,威华股份注入IT资产及收购铜矿方案,属于公司的重大投资行为,在其未公开之前,中国证监会据此认定属于证券法第六十七条第二款第二项的内幕信息正确。影响内幕信息形成的动议、筹划、决策或者执行人员,其动议、筹划、决策或者执行初始时间,应当认定为内幕信息的形成之时。本案中,不晚于2013年2月23日,威华股份管理层已经实质启动IT资产注入及收购铜矿的筹划工作,因此中国证监会认定内幕信息至迟不晚于2013年2月23日形成,并无不当。

至于IT资产注入及收购铜矿方案被让壳方案所替代,是否影响内幕信息的认定问题,法院认为,威华股份注入IT资产及收购铜矿方案本身构成内幕信息,并不限于该方案的对象或者方式,乃至于与该方案是否最后成功完成也并无直接关系。公司重大决策及其讨论实施过程,可能是一个动态、连续、有机关联的过程,只要启动威华股份注入IT资产及收购铜矿方案本身符合内幕信息的认定标准,内幕信息即已形成,其后实施对象、方式的变化以及是否成功等都不会实质性改变内幕信息已经形成的事实。

焦点二:证券行政调查的规则和要求

中国证监会认定殷卫国为内幕信息知情人是否事实清楚问题?法院认为,根据行政处罚法的规定,在行政处罚一般程序中,行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的,必须全面、客观、公正地调查,收集有关证据。

本案中,中国证监会向殷卫国进行调查了解的努力,尚不构成穷尽调查方法和手段,直接导致其认定殷卫国为内幕信息知情人的证据,因未向本人调查了解而不全面、因其他证据未能与本人陈述相互印证并排除矛盾而导致事实在客观性上存疑、因未让当事人本人参与内幕信息知情人的认定并将该过程以当事人看得见的方式展示出来而使得公正性打了折扣。据此,法院确认中国证监会认定殷卫国为内幕信息知情人事实不清、证据不足。

焦点三:内幕交易推定的适用条件和标准

中国证监会认定苏嘉鸿构成内幕交易是否正确?本案中,中国证监会认为苏嘉鸿与内幕信息知情人殷卫国在内幕信息敏感期内有过多次联络,且苏嘉鸿交易威华股份的时点与资产注入事项的进展情况高度吻合,且没有为此交易行为提供充分有说服力的解释,应当推定构成内幕交易。这里,苏嘉鸿在内幕信息敏感期内与内幕信息知情人殷卫国多次联络接触且苏嘉鸿证券交易活动与内幕信息进展情况高度吻合属于基础事实,苏嘉鸿的证券交易活动构成内幕交易属于推定事实。中国证监会需要对基础事实承担举证责任,苏嘉鸿则对推翻基础事实和推定事实承担举证责任。在基础事实中,殷卫国为内幕信息知情人的事实是其重要组成部分,而根据前述第二个焦点问题的分析,中国证监会对该事实的认定构成事实不清,因而导致推定的基础事实不清。在此情况下,中国证监会对苏嘉鸿证券交易活动构成内幕交易的推定亦不成立。

焦点四:违法所得认定标准应当规范化

被诉处罚决定对违法所得认定是否正确?法院认为,鉴于前述已经确认被诉处罚决定认定苏嘉鸿构成内幕交易事实不清,因此对本案被诉处罚决定违法所得计算是否正确的分析已显得没有必要。需要指出的是,本案违法所得具体计算是否正确的讨论或许不再必要,但对于本案关于违法所得计算标准及其依据的争议仍有必要予以回应。法院认为,中国证监会作为证券监管专门机关,此前制定《证券市场内幕交易行为认定指引(试行)》,是促进自身行政权力依法公正行使的重要方式和有益尝试,即使随着资本市场的发展变化,认为该指引的许多内容需要与时俱进进行更新,那也有责任且有能力修改完善该指引。如此,既可以为自身执法提供规范指引,推进执法规范化,也可以给市场主体提供行为指引和法律预期,提升执法行为的可接受性,最终促进对内幕交易行为的规制效果。

焦点五:程序合法性正当性问题

关于本案涉及的行政程序和一审程序合法性问题,法院认为,中国证监会在行政程序中通过事先告知、举行听证会等形式保障了苏嘉鸿的陈述申辩权利,且不存在苏嘉鸿所主张的告知处罚依据和后续处罚决定依据不一致的情形,但行政处罚程序也存在前述未履行全面、客观、公正调查收集证据职责的问题,而后者既是事实和证据问题,也是程序问题,因而也应确认行政处罚程序违法。而且,对于苏嘉鸿与殷卫国的通讯记录,中国证监会以“涉密”为由不予保障苏嘉鸿在行政程序中的质证权利,也构成对苏嘉鸿合法享有的陈述申辩权利的侵害,一审法院审理程序也存在同样问题,一并指出并纠正。(记者 郭京霞 赵 岩)