文件名称:北京市高级人民法院关于“基本解决执行难”工作情况的报告

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──2018年9月日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第七次会议上

北京市高级人民法院代院长寇昉

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据市人大常委会本次会议议程安排，我代表北京市高级人民法院，报告全市法院“基本解决执行难”工作情况，请予审议。

党的十八届四中全会强调，在全面推进依法治国中，要切实解决执行难，依法保障胜诉当事人及时实现权益。人民法院“基本解决执行难”是学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的实践要求，是全面推进依法治国的重要举措，是实现“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”目标的具体体现。2016年以来，全市法院在市委的领导、市人大及其常委会的监督和最高法院的指导下，提高政治站位，增强担当意识和责任感、紧迫感，向执行难全面宣战，工作取得了全面进展。

一、紧紧依靠党的领导，推动构建综合治理执行难工作格局

执行难问题是各种社会问题和社会矛盾叠加交织的结果，解决执行难必须充分发挥党的领导和中国特色社会主义制度的政治优势，形成解决执行难的强大合力。一是紧紧依靠党委领导。主动向市委汇报执行工作，市委办公厅、市政府办公厅联合下发《关于支持人民法院解决执行难增强司法公信力的意见》，建立由全市49家单位参加的执行联席会议制度，综合治理执行难工作格局基本形成。二是自觉接受人大监督。认真落实市人大常委会在审议法院工作报告时就执行工作提出的意见建议，积极配合市人大常委会开展专题调研和视察活动，主动邀请人大代表参加见证强制执行、网络互动直播等活动，2016年以来办结市人大代表关于构建综合治理执行难工作格局、完善财产保全机制等建议5件。三是建立执行联动查控机制。针对被执行人和财产难找问题，市高级法院与市规划国土委、住建委、工商局、交管局等单位以及在京86家银行实现信息数据共享对接，对车辆、房产、工商、民政等9类政务信息和银行存款实行联动查询，基本实现对主要财产形式“一网打尽”。四是建立联合信用惩戒机制。市高级法院与市经信委、交通委、银监局等单位联动协作，在行业准入、生活消费、融资信贷等方面，对失信被执行人进行信用监督、警示和惩戒，形成“一处失信、处处受限”格局。2016年以来，累计公布失信被执行人信息16万例，限制47万人次购买飞机票，限制24万人次购买动车、高铁票，限制2457人次出境，限制12617名失信被执行人参加小客车指标摇号。

二、坚持刀刃向内，大力推进执行规范化建设

实现“基本解决执行难”目标，必须采取切实有效措施解决执行不作为、乱作为等问题，规范执行行为，赢得人民群众的信任。一是明确办案规范。市高级法院整合有关法律法规、司法解释及规范性文件，制定《北京市法院执行案件办理规范》，确保执行工作各个方面、各个环节有章可循、有规可依。二是清理执行案款、规范案款管理。针对历史原因造成的执行案款底数不清、流转不畅等问题，开展执行案款专项清理工作，推行“一案一账号”案款归集管理系统，该系统自2016年4月上线以来，共收取执行案款730亿元，发放634亿元，做到案件、账号、案款自动关联，到账信息同步推送，逾期未发自动警示，确保款案对应、发放及时。三是规范刑事涉案财产保管处置工作。在市委政法委领导下，联合市公安局、市检察院、市国安局、市财政局等单位，会签《北京市刑事诉讼涉案财物管理实施办法》，推动建立刑事涉案财物保管处置长效机制。四是规范终结本次执行的标准和程序。对无财产可供执行案件，穷尽网络查控、现场调查手段，并采取责令报告财产、限制消费等措施，同时，将终本案件纳入未实结案件管理库，继续通过网络查控系统实行滚动统查，发现财产的，及时恢复执行，杜绝滥用终本程序，防止当事人的权利被束之高阁。五是开展规范执行行为专项整治行动。以督办案件、信访案件、终本案件为突破口，对消极执行、选择性执行、乱执行等问题进行专项整治，查明问题、建立台帐、逐项整改，执行工作作风明显改进。

三、充分运用现代科技，着力转变执行工作模式

信息化是“基本解决执行难”的重要条件和基础。全市法院大力推进执行信息化建设，由执行指挥系统、执行查控网、网络拍卖平台、执行案件管理监督平台、执行公开平台、执行失信名单库等组成的执行信息化系统基本形成，初步实现执行办案模式、执行查控模式、财产变现模式、执行监管模式的重大变革，基本解决了多年来制约执行工作开展的查人找物难、应对规避执行难、财产变现难、有效管理难等问题。一是建立全市法院上下一体、内外联动的执行指挥体系。借助信息化，实现视频互通、远程指挥、统筹调度全市法院执行力量，并集约办理财产查控、扣押、变现、送达等工作，大大提升执行案件办理质效。二是实现执行查控的网络化、自动化。告别单纯依靠人力查人找物的历史，对进入执行的案件，通过最高法院“总对总”网络查控系统和全市三级法院联网的“点对点”网络查控系统，对被执行人财产自动进行网络筛查。2016年以来，网络查控系统为37万余件案件提供查询冻结服务，冻结资金97亿元，查询到房产土地17999处、车辆148万辆、证券28亿股、互联网银行存款2亿元。开通支付宝查询被执行人联系方式和住址功能，查到被执行人电话和地址信息149823人次。三是全面推行网络司法拍卖。通过探索网拍贷款及保证保险机制、引入网拍平台服务商、创立“云拍”模式等方式，有效提升网拍比例，大幅提高网拍成交率和溢价率，从源头上杜绝串通压价、恶意竞买、权力寻租等现象，实现当事人利益最大化。2016年以来，全市法院网络拍卖7705次，成交3383件，成交金额225亿元，标的物成交率93.3%，溢价率70.1%，为当事人节约佣金4.4亿元。四是充分发挥信息化在执行管理监督中的作用。建设现代化执行监管平台，立体监控执行工作全流程136个关键节点，对财产超期未查控、查控财产超期未处置、案款超期未发还、执行案件超期未执结、执行卷宗超期未归档等“五超案件”，系统智能追踪、自动警示，实现对执行案件办理全流程实时监控。

四、突出执行强制性，提高执行威慑力权威性

依靠国家强制力实现胜诉当事人合法权益，是强制执行的本质特征。全市法院坚持严格执法，切实维护生效判决的严肃性、维护法律的权威性。一是依法用足强制措施。与市公安局、市检察院、市司法局会签联动查控被执行人、加大打击拒执犯罪的工作意见，依法打击规避执行、抗拒执行等行为。2017年1月至2018年8月，全市法院判处拒执罪16人，拘留失信被执行人1508人次。二是开展集中攻坚活动，形成严格执法的强大声势。各法院积极开展“执行飓风”“夏日雷霆”等集中执行活动，执结一批难啃的“骨头案”，有力保障“疏解整治促提升”等全市中心工作，“京粮大仓”万吨粮食异地执行案被评为全国法院十大执行案件之首，2017年依法办结涉疏解整治执行案件4009件。

五、推进执行体制机制改革，破解影响执行公正高效的问题

改革是解决执行难的不竭动力，全市法院着力通过改革破解执行工作中的问题，创新和完善执行体制机制。一是开展审执分离改革试点，厘清执行实施部门和执行裁判部门的职责分工，优化执行权配置，强化审判权与执行权互相制约和监督。二是推行团队化执行工作模式，按照“法官主导、分工协作、流程标准化、操作集约化”原则，优化人力资源配置，提高执行团队工作效能，门头沟法院团队化执行模式得到最高法院充分肯定并向全国推广。三是推进执行转破产工作，将被执行人中资不抵债、符合破产条件的“僵尸企业”依法转入破产程序。2016年以来，全市法院有2491件执行案件移送破产程序，涉及金额13.7亿元。四是开展跨区域执行协作，市高级法院与津、冀等高院会签文件，推进查控系统对接等协作机制建设，促进京津冀司法协同发展。

六、加大对涉民生案件执行力度和执行救助工作力度，加强民生保障

全市法院将以人民为中心作为“基本解决执行难”的根本立场，加强民生保障，增强人民群众对公平正义的获得感。一是加大对涉民生案件的执行力度，每年在元旦、春节前后开展涉民生案件集中执行行动，建立涉民生案件执行“绿色通道”。2017年、2018年元旦、春节前后，执结涉民生案件7517件，执行到位金额2.7亿元。二是加大执行救助力度，对被执行人确无财产可供执行、申请执行人又确有生活困难的，通过司法救助为申请执行人解忧纾困，使困难群众感受到我国社会主义司法制度的温暖。2018年元旦、春节前，对249名生活条件困难的申请执行人提供司法救助，救助金额763万元。三是畅通群众诉求表达渠道，完善执行信访接待制度，针对信访群众反映的错误执行、执行作风等问题，逐件调查，逐案督办，保证当事人权利得到有效救济。四是大力推进执行公开，建立执行信息公开平台，系统自动将执行进展信息向当事人推送，提高执行工作透明度，保障当事人知情权、参与权、监督权。

七、积极开展执行宣传，推进全民守法，增强全民法治观念

全民普法和守法是依法治国的基础性工作，是社会诚信建设的重要内容。在“基本解决执行难”工作中，全市法院大力加强执行宣传工作。一是通过执行宣传，营造守法光荣、违法可耻的社会氛围。举办“决胜执行难”全媒体直播月活动，全程视频直播强制执行行动，5300多万名网友在线收看。二是通过执行宣传，努力形成理解执行、尊重执行、协助执行的广泛共识。通过发布典型案例等形式，努力讲清楚执行难和执行不能的界限，讲清楚人民法院所要解决的执行难，主要是指有财产可供执行而不能得到及时全部执行的情况，促进群众积极防范商业风险和交易风险。三是通过执行宣传，树立首都法院依法公正执行的良好形象，增强执行干警荣誉感、责任感。2017年以来制作微电影、公益广告等宣传作品30余部，在全国法院第五届十佳微电影评选活动中，北京法院拍摄的《鱼·网》《执行法官老左》等多部影片获奖。

八、加强队伍建设，为“基本解决执行难”提供有力组织保障

“基本解决执行难”要靠正规化、专业化、职业化的执行队伍来完成。全市法院高度重视执行队伍建设，努力建设一支高素质专业化的执行队伍。一是配齐配强执行力量。两年来全市法院增加执行干警282名，目前共有执行干警1360名，全市基层法院政法编执行人员占在编总人数的比例达到15%。二是加强执行人员教育培训。把政治建设摆在首位，教育引导广大执行干警坚定政治立场，增强“四个意识”，确保正确政治方向。围绕执行法律法规、实务疑难问题、信息化操作等加强培训，促进执行干警优化知识结构、强化实践锻炼、提升业务素养，在最高法院举办的“中国执行论坛”上，北京法院获奖论文数量和质量连续多年居全国首位。三是加强执行纪律作风建设。利用典型案例加强纪律作风教育，增强执行队伍廉洁自律意识。制定《关于加强执行工作廉政风险防控管理的意见》，梳理出29个风险节点，提出有针对性的防范措施。严肃查处违纪违法行为，坚决清除执行队伍中的害群之马。

通过两年多的努力，全市法院“基本解决执行难”工作取得明显成效。2016年1月至2018年8月，全市法院新收执行案件510203件，执结451655件，执行到位金额1269.9亿元，实际执结率达到88.3%，有财产可供执行案件法定期限内实际执结率93.5%，终结本次执行程序合格率93.3%，执行信访办结率97.5%。按照最高法院提出的“基本解决执行难”必须达到的“三个90%”和“一个80%”的要求，全市法院“基本解决执行难”工作经过努力能够在规定的期限内达到预定目标。

我们也清醒地认识到，执行工作还存在不少问题和困难。一是执行案件快速增长，2016年全市法院新收执行案件同比增长11.4%，2017年同比增长23.2%，2018年1-8月，又同比增长22.1%；同时，重大复杂案件不断增多，巩固“基本解决执行难”成果面临的压力和挑战越来越大。二是人民群众对执行规范、高效的要求越来越高，对执行队伍素质能力提出更高要求，但有的执行人员行为不规范、不善于运用信息化手段开展工作，打造高素质专业化执行队伍还有不少工作要做。三是社会诚信体系建设仍不完善，被执行人财产信息、社会征信数据等尚未完全实现互联共享，被执行财产难寻、被执行人转移财产逃避执行等问题仍然存在，失信和违法成本仍然较低。四是执行工作的成效与社会公众的感受还存在一定差距，执行公开、执行宣传力度需要进一步加大。

“基本解决执行难”是人民法院对全国人民的庄严承诺，必须如期兑现。全市法院将勇往直前、攻坚克难、狠抓落实，坚决确保完成既定目标。同时，在打赢“基本解决执行难”攻坚战的基础上，着眼源头、放眼长远，在源头治理、理顺机制、健全制度等方面狠下功夫，形成“基本解决执行难”长效机制，促进国家治理体系和治理能力现代化。一是始终坚持党的领导，完善综合治理执行难工作格局。深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，紧紧依靠党的领导，加强与有关部门沟通协作，健全市、区两级执行联动机制，促进信息互联互通，拓展联合信用惩戒措施，推动完善社会诚信制度。二是以首善标准提高执行工作水平，提升司法公信力。加大强制执行力度，推动公安、检察、法院共同规范执法标准，完善工作衔接机制，依法惩治抗拒执行、规避执行、干预执行的行为。完善统一管理、统一协调、统一指挥的执行管理体制，进一步规范终本案件管理，完善立审执衔接机制，推进执行转破产工作，不断提升执行规范化、制度化水平。推进现代科技与执行工作的深度融合，完善网络查控系统，扩大网络查询覆盖面，完善查冻扣一体化功能。三是坚持以人民为中心，提高人民群众的获得感、满意度。提高新收执行案件办理效率，加大旧存案件清理力度，使胜诉当事人的权益及时得到实现。继续针对社会关注度高、关系民生的重点案件和突出问题，部署集中执行、专项执行行动，加大执行救助力度，以实实在在的成效赢得群众的认可。加强执行信访长效机制建设，解决群众反映的消极执行、错误执行等问题。进一步推进执行公开，加强执行宣传，让群众真正感受到司法的公正、高效、权威。四是加强执行队伍建设。以最严格的标准加强对执行队伍的教育培训和监督管理，完善执行权监督制约和廉政风险防控机制，确保执行队伍不触碰党纪国法红线底线，完善落实执行人员职业保障措施，不断提升执行队伍正规化、专业化、职业化水平。五是更加自觉地接受人大、政协和各方面监督。定期邀请人大代表、政协委员视察、调研和参与、见证执行工作，认真办理好人大代表、政协委员建议、提案，积极回应人民群众的关切。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员，全市法院将在市委领导、市人大监督和最高法院指导下，坚持首善标准，振奋精神、锐意进取、埋头苦干、狠抓落实，确保如期打赢“基本解决执行难”这场硬仗，努力形成“基本解决执行难”长效机制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，为建设国际一流的和谐宜居之都和法治中国首善之区作出更大贡献。

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相关用语说明

1.“基本解决执行难”：执行难，是人民法院几十年来面临的一个老大难问题，具体表现为1999年中央11号文件概括的“被执行人难找、执行财产难寻、协助执行人难求、应执行财产难动”等“四难”现象。党的十八届四中全会明确提出：切实解决执行难，依法保障胜诉当事人及时实现权益。为贯彻落实以习近平同志为核心的党中央的重大决策部署，回应人大代表和政协委员关切，满足人民群众的司法期待，最高人民法院经充分调查研究，在2016年十二届全国人大四次会议上向全国人民作出庄严承诺：用两到三年时间，基本解决执行难问题。随后，最高人民法院发布《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》，明确“四个基本”的目标任务。即：(1)被执行人规避执行、抗拒执行和外界干预执行现象基本得到遏制；(2)人民法院消极执行、选择性执行、乱执行的情形基本消除；(3)无财产可供执行案件终结本次执行的程序标准和实质标准把握不严、恢复执行等相关配套机制应用不畅的问题基本解决；(4)有财产可供执行案件在法定期限内基本执行完毕，人民群众对执行工作的满意度显著提升，人民法院执行权威有效树立，司法公信力进一步增强。为了把工作落到实处，将“四个基本”指标化，在确定几十项一般性指标的同时，最高人民法院提出三个90%和一个80%的核心指标。其中，“三个90%”是指：90%以上有财产可供执行案件法定期限内执结，90%以上无财产可供执行案件终结本次执行符合规范要求，90%以上执行信访案件得到办结；一个80%是指近三年执行案件的整体执结率不低于80%。

2.执行联动查控机制：执行联动查控机制是指人民法院在执行案件过程中，通过传统调查和信息化等手段，线上线下相结合，对被执行人在银行、公安、工商、税务、国土、证监会、住建委等执行联动单位的身份信息及财产信息等进行全面查询、控制。

3.联合信用惩戒机制：联合信用惩戒机制是指以企业和个人信用数据记录为依据，通过信用记录和信用信息的公开，降低市场交易中信息不对称的程度，在法律允许的有效处罚期间，让政府监管部门、授信机构、公共事业单位共同参与对失信者的惩罚，从而约束社会活动主体信用行为的一种社会机制。对失信被执行人进行联合信用惩戒，是联合信用惩戒机制的重要组成部分。人民法院与执行联动单位通过网络传输等方式，共享失信被执行人名单及其他执行案件信息，执行联动单位在各自职能范围内，依照法律、法规的规定，在行业准入、生活消费、享受优惠政策、获得荣誉及担任重要职务等方面，对失信被执行人予以信用惩戒，促使其主动履行生效法律文书确定的义务，构建起“一处失信、处处受限”联合惩戒的大格局。

4.“一案一账号”案款归集管理系统：为进一步规范执行案款管理，经过前期充分调研、试点运行，北京法院于2016年4月1日起全面推行“一案一账号”案款归集管理系统，所有新收执行案件均通过该系统收发和管理执行案款。该系统为全市法院执行系统配置了387万个账号，立案时自动绑定到每个案件，要求所有款项往来都在此账号中进行，做到案件、账号自动挂接，到账信息同步推送，逾期未发立体警示。该系统的有效运行解决了原来案款管理模式下底数不清、案款长期滞留法院等问题，实现了款案对应的精细化管理、执行案款收发的可视化管理，达到了暂存款在账时间缩短的目标，形成了案款收发的良性循环。

5.刑事涉案财物保管处置长效机制：对于公安机关、人民检察院、人民法院在刑事诉讼中查封、扣押、冻结、提取或从其他办案机关或个人接收的与案件有关的涉案财物，通过规范查封扣押程序，建立跨部门的涉案财物管理中心，实行移送财物“实物静止、手续流转”，明确财物处置程序等制度安排，确保刑事涉案财物保管安全、财物处置高效有序进行。

6.终结本次执行：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称《民事诉讼法解释》)第五百一十九条规定，经过财产调查未发现可供执行的财产，在申请执行人签字确认或者执行法院组成合议庭审查核实并经院长批准后，可以裁定终结本次执行程序。申请执行人发现被执行人有可供执行财产的，可以再次申请执行。再次申请不受申请执行时效期间的限制。2016年10月29日，最高人民法院发布《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定(试行)》，对终结本次执行程序的实质标准和程序标准进行规范和细化，使裁定终结本次执行程序在实务中更具有操作性。

7.“总对总”网络查控系统：“总对总”网络查控系统即“总对总”联网，最初适用于法院与银行业金融机构开展的网络执行查控工作，最高人民法院对接中国银行业监督管理委员会金融专网通道与各银行业金融机构的总行网络，各级法院通过一级专网向最高人民法院查控体系发送信息查控需求，最高人民法院对查控需求进行比对核验，随后向各“总对总”协助执行部门发送查询请求，待获得查询结果后，再通过一级专网向各查询法院进行反馈。随着“总对总”网络查控系统的不断升级，最高人民法院对接查询的执行联动单位和财产类型不断扩展。目前，最高人民法院“总对总”查控平台已实现银行存款、证券、车辆、不动产等七大类财产的查询和控制。

8.“点对点”网络查控系统：“点对点”网络查控系统，最初适用于地方法院与银行业金融机构开展的网络执行查控工作，即各高级人民法院对接当地银监局金融专网通道与各银行业金融机构的省级分行，其辖区内各级法院通过高级人民法院执行查控系统进行本地查控，外地法院通过最高人民法院网络中转接入当地高级人民法院执行查控系统进行查控。实践中，各地“点对点”网络查控系统可供查询的财产类型不尽相同。以北京法院为例，2014年即实现对在京全部86家银行存款的网络查询；依托全市执行联动机制，现已实现对车辆、房产、工商底档等9类政务信息的网络查询。

9.“云拍”模式：北京法院以海淀法院为试点，通过与京东物流等第三方机构合作，法院在对动产(含车辆)扣押时，委托第三方机构将扣押财产运输至“云仓”，由其全程参与财产处置前的维护、管理、保养、评估等工作，待处置成功后，买受人可自行选择物流平台完成配送和交付。此种管理模式有利于动产的管理、处置，也使竞买人足不出户就能完成网拍竞价、收货。

10.审执分离改革试点：为贯彻党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”的要求，最高人民法院提出“积极探索审判权和执行权相分离的改革，深化人民法院内部的裁执分离改革”。经过深入研究论证执行权的根本属性、审判权与执行权的关系，学习借鉴相关域外立法、国内外研究成果以及外省市法院经验做法，市高级法院形成北京法院执行体制改革的初步方案，并向市委政法委汇报，最终于2016年11月下发《北京市法院执行体制改革试点方案》，从2017年起在二中、西城、石景山、门头沟、顺义等5家法院正式启动以“裁执分离”为主要内容的北京法院执行体制改革试点工作。除试点方案中确定的5家法院外，大兴等法院也按照试点方案的精神积极开展执行体制改革试点。试点法院均成立了执行裁判庭，执行局的法官带领执行团队行使执行权，执行裁判庭行使涉执行的审判权，机构职能划分更加科学。西城、大兴法院执行裁判庭统一受理原分散在各审判庭的行政非诉执行审查、执行异议之诉、执转破、拒执罪等案件，实现涉执行审判工作的专门化、专业化。

11.执行转破产：对于符合《最高人民法院关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》第二条规定条件的执行案件，执行法院经申请执行人之一或者被执行人同意，将执行案件移送破产管辖法院进行破产审查的法律制度，该制度旨在化解执行积案、健全市场主体退出机制。

12.全媒体直播月活动：根据最高人民法院部署，在2018年5月至2019年全国“两会”召开之前，每月由一家高级人民法院负责开展“全媒体直播月”活动。期间，承办高级人民法院每周须具体组织或指导辖区法院联合当地媒体开展1场直播活动，直播当月共计完成4-5场直播活动。北京法院联合最高人民法院于2018年6月举办全媒体直播月活动，对丰台、大兴、朝阳、怀柔、东城等法院开展的强制执行行动进行全程视频直播，5300多万名网友在线收看，最高人民法院周强院长两次批示给予肯定。

13.执行不能：执行不能是指进入执行程序后，由于被执行人完全没有可供执行财产或者仅有部分可供执行财产，在人民法院依法采取执行措施和执行手段后，申请执行人的债权全部或者部分不能实现的状况。执行不能在结果上表现为生效法律文书确定的权利未能全部兑现，其本质上是债务人缺乏履行能力。债务人缺乏履行能力根源于其经济状况，债权人权利实现的客观困难并不会因人民法院执行手段的介入而消失。权利的确认与权利的实现不能划等号。实际上，执行不能是市场风险和社会风险的结果，应当由债权人自行承担。

14.执行到位金额：执行到位金额是指被执行人履行执行依据所明确的金钱给付义务的金额，包括应当给付的迟延履行金。

15.实际执结率：实际执结率是指以终结本次执行程序以外的其他方式结案的执行结案数占全部执行结案数的百分比，该指标反映当事人债权的实现情况。